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池州机构编制工作专刊2017年第7期
浏览次数:570   信息来源: 市编办发布时间:2017-09-12 08:32

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进一步推进行政审批制度改革是建设服务型、效能型、廉洁型政府的必由之路。十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计,把行政审批制度改革作为加快政府职能转变的突破口和重要抓手;十八届四中全会绘制了全面推进依法治国的路线图,为依法推进行政审批制度改革明确了方向。结合工作实践和体会,从我市行政审批制度改革现状出发,深入思考当前行政审批制度改革存在的问题及对策,形成此报告。

一、我市行政审批制度改革现状

截至目前,我市共开展了九轮行政审批项目清理工作。经清理,当前市本级保留行政审批事项110项,非行政许可审批事项全部取消。今年4月份,市政府印发了《池州市行政许可标准化建设工作方案》,对照《行政许可标准化指引(2016版)》,对行政许可事项、行政许可流程、行政许可服务、行政许可受理场所建设与管理以及监督检查评价进行规范。进驻政务服务大厅办理审批事项90项,进驻率82%。可以说,行政审批制度改革取得了一定的成效,主要是体现在数量上的减少。老百姓、企业家并未真正感受到权力的减少,包括政府部门自身也未感觉受到太多的约束和限制。比如进驻中心的办理事项授权比例低,窗口能全权办理的不到1/3;联合审批难以有效实施,投资项目涉及的审批事繁时长等等这些为都仍然存在。无论是市场主体、社会成员,还是政府自身,对进一步推进行政审批制度改革的呼声和期望依然十分强烈,行政审批存在的问题为持续改革留下了很大的空间。

二、行政审批制度改革难在何处

1、行政审批尚未削减、下放到位。下放项目有许多是空放,含金量不高,或者是下放不到位,省直部门保留证照发放和附码权,实质上就是保留了项目审批的最终审查权。如卫生部门的职业健康检查机构资质许可、部门消毒产品生产企业卫生许可都是省直部门委托下放的。

2、审批办理的信息化运用程度低。主要表现在两个方面:一是网上办理的事项少,目前我市公安、工商、税务等14家单位349个权力服务事项可通过部门网站对外提供网上申报、查询服务,其中查询类5项、全程网办32项、预办理312项,全程网办率9.16%。二是信息孤岛严重,部门各自为政、信息不能共享,办事人同样的信息、资料在不同部门反复提交,成本高、效率低。

3、部门审批职能归并难度大。“两集中、三到位”改革,是贯彻《行政许可法》,推行行政审批权相对集中改革的重要举措。目前我市有11个部门设立了行政审批科,但多数都是挂了一个牌子,在职能归并、机构整合、人员配备、进驻到位等方面都没有实质性进展。

4、政务服务中心抓手不够。“一站式”审批服务是对传统管理思维、审批方式的重大变革,触动部门和个人利益,发展的过程就是政务中心同其他业务部门不断博弈的过程,政务中心一直处于人少事多、权小责大的尴尬境地,由于缺乏法律层面的支持保障和制度层面的设计安排,发展有很大的不确定性。

5、中介服务成为制约审批效率的短板。实践中,大量行政审批事项需要中介机构提供专业知识和技术服务,其实质就是行政审批的前置要件。虽然我市去年已经开展了行政权力中介服务事项清理工作,但由于一些领域中介组织发育不全、竞争不充分、缺乏规范,特别是少数提供中介服务的事业单位,服务质量差、收费高。

三、行政审批制度改革难的根源

1、本位主义根深蒂固。既有部门本位,又有个人本位。很多行政机关把审批权看的非常重,因为审批能够带来实实在在的利益,对于有些行政机关来说,它生存的唯一根据就是那项审批。如果把这个审批去掉,下属部门就没有存在的必要了,有的就是靠收费养人,哪一任领导也不愿背这个骂名。

2、现行体制不健全。我国目前有很多部门立法,要管要审批,部门就立法,审批多了要清理、要精简也在部门,这里面有个很大的信息不对称问题。握有审批权的政府职能部门比督促改革的部门拥有更充分的信息和更具体的知识,但他们从部门利益出发就不会将这些信息和知识完全透露出来,而是会想方设法隐藏和扭曲相关知识和信息,甚至利用信息优势,放大自由裁量权,进而把行政审批的全过程变为全封闭的毫无监督的权力运行过程。

3、依法行政不到位。按照《行政许可法》的规定,行政许可必须由法律、法规设定,其他的各类规章、规范性文件规定的审批项目都应一律取消。但在实践中,许多部门以“非行政许可审批”、“备案制”、“核准制”等提法,随意设定行政审批权,甚至一纸红头文件就可以设定五花八门的审批事项,缺乏统一性和严肃性。由于政出多门,很多基层部门在遇到法律、政策打架的时候,哪个对自己有利,就扛起来作为自己的尚方宝剑。

 4、配套制度不完善。推动行政审批制度改革,要与社会组织管理制度改革相配套、与财税投资体制改革相配套等等。比如在行政审批中有一种处理方式是转移给社会组织承担,但往往这个社会组织尚未培育完善,就算社会组织有了,谁来选择、考核、评定、监督等等,这些都是需要解决的问题。从政府角度来说,审批事项转移并不代表监管责任的转移,出了问题还是要政府承担责任。

四、如何破解行政审批制度改革难

行政审批制度改革是一项系统性工程,牵一发而动全身。深化行政审批制度改革,加快转变政府职能,根子在思想,着力点在部门,关键在落实。

1、不能一减了之,防止数字化倾向。从2001年我国启动行政审批制度改革到现在,已经持续了十六、七年,从国务院到省市县都对行政审批项目进行了多轮的清理,但实际效果并不好。一方面不能简单的以数字论成败,一味地以减为标准,到处拼数字、拼速度。判断行政审批制度改革成败与否,关键是看政府与市场、与社会的边界是否清晰、是否明确。既不能缺位,也不能越位。另一方面老百姓对审批的意见很大一部分来源于办事质量,对确需保留的审批事项,要通过标准服务、规范服务、便利服务、亲切服务,不断提高行政相对人对政务服务工作的满意度。要重视数量,也要重视质量,二者同等重要,不可偏废。

2、不能孤军作战,防止简单化倾向。行政审批的改革不是独立存在的,它是行政管理体制改革的重要内容和手段,是突破口。但行政审批是行政管理的重要环节而非全部,长期“单兵突进”不仅会弱化“突破口”效应,甚至会使行政审批制度改革陷入“孤立无援”的境地。行政体制改革是一个多方面、并行化的系统工程,各个方面的改革项目既协调联动又相互制约。如果各项配套改革不能协同联动,反过来又会制约行政审批改革向纵深发展。从长远角度来看,某些配套改革的难度可能比行政审批改革本身的难度还要大。因此,要综合施策,上下联动,多管齐下,特别要同步推进政府职能转变、完善配套制度、加快立法改革、转变思想观念。

3、不能临时突击,防止运动化倾向。我国行政审批制度改革主要是采取行政动员的方式,通过行政组织的程序性结构自上而下层层推动。然而,下级政府部门在响应行政动员的时候将动员号召理解为任务倾向,这就极有可能将行政审批制度改革简单化、数字化、标签化,使得改革的走向偏离既定的轨道,导致“雨过地皮湿”的空泛或者“横竖一刀切”的激进。这种周期性的“运动式清理”,固化了思维和方法,减损了审批项目的边际效益,忽视了对行政审批属性和规律的尊重,抽离了行政审批存在的内核价值,对制度本质和管理实质疏于关心,并未谨慎考虑日后的常态化治理和系统配套的深层次改革。审批事项的多与少是相对的,经济和社会的发展对管制的要求也是动态发展变化的,因此,行政审批的改革需要有弹性、讲客观、重成效,要用动态环节的创新保障静态环节改革的成效。

总而言之,行政审批制度改革需要再攻坚再加力,必须把此项改革重任纳入依法治国的制度框架。行政审批项目的设立、调整,必须在法治框架之内进行,在注重实体正义的同时,更加重视程序正义,保障正义以看得见的方式实现。从长远考虑,要进一步健全完善行政法体系,从法律上明确行政审批事项的创设权,从根本上杜绝以备案、核查、核准之名行行政审批之实;要公开行政审批的程序和要求,最大限度减少行政审批者的自由裁量权,让权力真正在阳光下运行;要依法行政,严格按照《行政许可法》等法律法规制度行事,严肃追究违反法律制度的行为。


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